Come noto, la revisione della legge federale della pianificazione del territorio (LPT) del 2012 – approvata a larga maggioranza dal Popolo – ha quale scopo la promozione di uno sviluppo centripeto degli insediamenti (art. 1 cpv. 2 lett. abis LPT) e ambisce a un’elevata densità insediativa (art. 3 cpv. 3 lett. abis LPT).
La costruzione in zone esposte al rumore ha pertanto assunto nuovo rilevo e, per avere successo, deve riuscire a conciliare i contrapposti interessi della tutela della popolazione dai rumori, da un lato, e della pianificazione del territorio, dall’altro.
A conferma di tale rinnovato interesse, vi sono recentemente stati alcuni interessanti sviluppi giurisprudenziali e legislativi, oggetto del presente contributo.
Legislazione in vigore
La tutela della popolazione dall’inquinamento fonico è ancorata nella Costituzione federale (Cost.), la quale stabilisce che la Confederazione emana prescrizioni sulla protezione dell’uomo e del suo ambiente naturale da effetti nocivi o molesti e si adopera per impedire tali effetti (art. 74 cpv. 1 e 2 Cost.); tra i quali anche il rumore (art. 7 cpv. 1 della legge federale sulla protezione dell’ambiente, LPAmb).
Per valutare e limitare l’inquinamento fonico, la legislazione federale definisce dei valori limite d’esposizione, suddivisi in: valori di pianificazione, valori limite d’immissione e valori d’allarme. Tali valori sono stabiliti in funzione del tipo di rumore, del periodo della giornata, dell’utilizzazione dell’edificio e della zona da proteggere (art. 2 cpv. 5 dell’ordinanza federale contro l’inquinamento fonico, OIF).
Secondo la legislazione federale, possono essere delimitate o urbanizzate nuove zone edificabili soltanto se i valori di pianificazione sono rispettati (art. 24 LPamb, art. 29 e 30 OIF).
I permessi di costruzione per gli edifici con locali sensibili al rumore (in particolare appartamenti ed uffici) possono essere rilasciati soltanto se i valori limite di immissione non sono superati oppure se possono essere rispettati grazie a misure strutturali o progettuali (art. 22 LPAmb, art. 31 cpv. 1 OIF). Se tali provvedimenti non permettono di rispettare i valori limite d’immissione, possono essere accordate autorizzazioni eccezionali se esiste un interesse preponderante per la costruzione dell’edificio e se l’autorità cantonale è consenziente (art. 31 cpv. 2 OIF).
Sviluppi giurisprudenziali: si deve tener conto della protezione dal rumore nell’allestimento del progetto
La conformità dell’art. 31 cpv. 2 OIF con la LPAmb è stata messa in dubbio dalla dottrina, perché l’art. 22 LPAmb non prevede alcuna possibilità di deroga (v. STF 1C_704/2013 e 1C_742/2013 del 17.09.2014, consid. 6.3 con riferimenti dottrinali).
Secondo la giurisprudenza recente del Tribunale federale, un’autorizzazione eccezionale ai sensi dell’art. 31 cpv. 2 OIF può essere presa in considerazione soltanto se è accertato che tutte le misure strutturali e progettuali ai sensi dell’art. 31 cpv. 1 OIF, per quanto proporzionate, sono state esaurite (cfr. STA 1C_106/2018 del 02.04.2019, consid. 4.7). Spetta al committente dimostrare che le misure sono state sufficientemente esaminate (STF 1C_275/2020 del 06.12.2021, consid. 2.4). Se i valori limite d’immissione sono ampiamente superati, è necessario un esame approfondito (cfr. STF 1C_91/2020 del 04.03.2021, consid. 5.2).
Secondo l’Alta Corte, un’autorizzazioni eccezionale è inoltre unicamente ammessa se, dopo aver ponderato tutte le circostanze del caso concreto, l’applicazione rigorosa dell’art. 22 LPAmb si rivelerebbe sproporzionata. Una deroga ai sensi dell’art. 31 cpv. 2 OIF non può invece essere concessa al fine di tenere conto di motivi generali, che potrebbero sussistere praticamente sempre; ciò modificherebbe la legge (DTF 117 Ib 125, consid. 6d; STA 1C_91/2020 del 04.03.2021, consid. 5.2).
È infine richiesta una ponderazione degli interessi, nella quale occorre in particolare contrapporre l’interesse alla realizzazione dell’immobile all’interesse della popolazione alla protezione dai rumori nocivi e molesti. Secondo il senso e lo scopo dell’art. 22 LPAmb, è in genere richiesto un interesse pubblico preponderante. Nella ponderazione degli interessi si deve tenere conto della destinazione d’uso degli edifici, dell’entità del superamento dei valori limite di immissione ed eventualmente della possibilità di assegnare l’area a un grado di sensibilità al rumore più elevato (art. 43 cpv. 2 OIF). Devono inoltre essere considerati anche aspetti legati alla pianificazione del territorio, quali in particolare la promozione dello sviluppo centripeto degli insediamenti e la realizzazione di insediamenti compatti (v. art. 1 cpv. 2 lett. abis e b, nonché l’art. 3 cpv. 3 lett. abis LPT; DTF 146 II 187, consid. 4.1).
In questo ambito, è di particolare interesse la decisione che il Tribunale federale ha reso nel 2021 in relazione alla domanda di costruzione per la realizzazione di un complesso residenziale nella “Bürgli-Areal” a Zurigo-Enge (STF 1C_275/2020 del 06.12.2021). Il fondo dedotto in edificazione si trovava in zona residenziale a cinque piani W5 ed era assegnato al grado di sensibilità al rumore (GS) III. Il progetto prevedeva l’edificazione di 124 appartamenti ai piani superiori e 6 negozi al piano terra. I valori limite d’immissione risultavano superati durante il giorno al massimo di 1 dB(A) sulle facciate tra il piano terra e il 4° piano, mentre durante la notte tra 2 e 5 dB(A), in almeno una stanza di 99 appartamenti su 124 (consid. 2.1). Il Tribunale federale ha ritenuto che tali superamenti fossero da ritenere “immens”, a maggior ragione poiché il fondo si trovava già in GS III (consid. 2.4.2).
Secondo l’Alta Corte, in tali circostanze è necessario dare grande importanza alla protezione dal rumore sin dal principio, ossia già nella definizione delle condizioni quadro (ad esempio durante la procedura di appalto ed esecuzione di un concorso di progetto). Il committente deve dimostrare di aver tenuto adeguatamente conto della protezione dal rumore nell’allestimento del progetto e deve giustificare la propria scelta in modo comprensibile. Nella misura in cui i valori limite d’immissione non possono essere rispettati, deve quindi spiegare perché determinate misure ai sensi dell’art. 31 cpv. 1 OIF sono state esaminate, scelte o scartate. Non è dunque sufficiente limitarsi ad affermare che tutte le misure a disposizione sono state esaminate e, per quanto ragionevole, attuate. Non è invece necessario presentare innumerevoli studi di varianti. Ciò che è necessario, è un esame approfondito della protezione dal rumore in relazione al caso concreto (consid. 2.4.3). Nel caso della “Bürgli-Areal”, il Tribunale federale ha ritenuto che l’esame delle misure ai sensi dell’art. 31 cpv. 1 OIF non era stato sufficientemente dimostrato e che pertanto l’istanza inferiore aveva correttamente negato il rilascio della licenza edilizia (consid. 2.7).
Il Tribunale federale ha inoltre avuto modo di ribadire che, per accordare un’autorizzazione eccezionale ai sensi dell’art. 31 cpv. 2 OIF è inoltre necessaria una ponderazione globale degli interessi in gioco, che deve essere resa nota dall’autorità nella motivazione della decisione (come stabilito all’art. 3 dell’ordinanza sulla pianificazione del territorio, OIF).
Secondo il Tribunale federale, nell’ambito della ponderazione degli interessi deve anche essere esaminato se sono possibili e ragionevoli delle misure alla fonte del rumore (in concreto, la strada adiacente). In tale contesto non è rilevante il fatto che le possibili misure, come ad esempio la creazione di una zona 30 o la realizzazione di superfici stradali che riducono il rumore, non possono essere ordinate nel contesto della procedura di rilascio della licenza edilizia e non rientrano nella sfera di influenza del committente. Secondo il Tribunale federale, le autorità competenti non possono infatti sottrarsi, ricorrendo a una deroga, alla loro responsabilità di limitare il rumore alla fonte a spese dei futuri residenti del prospettato immobile (cfr. art. 11 cpv. 1 LPAmb; consid. 3.2).
Sviluppi legislativi: eccessivo allentamento della protezione dal rumore?
Il 16 dicembre 2022 il Consiglio federale ha trasmesso per approvazione al Parlamento il “Messaggio concernente la modifica della legge sulla protezione dell’ambiente”. Per quanto attiene al rumore, la nuova normativa prevede di modificare gli articoli 22 e 24 LPAmb.
La modifica risponde all’esigenza, emersa da un rapporto del Consiglio federale (Rapporto del 14.09.2015 in adempimento al postulato Barazzone 15.3840) e da una presa di posizione delle commissioni extraparlamentari “Consiglio per l’assetto del territorio” (COTER) e “Commissione federale per la lotta contro il rumore” (CFLR) (Lärmbekämpfung und Raumplanung, 2016), di coordinare meglio le disposizioni in materia di inquinamento fonico con gli obiettivi della pianificazione del territorio.
Adempie inoltre la Mozione Flach (16.3529) che chiede, in particolare, che sia reso possibile un adeguato sviluppo centripeto nelle zone esposte al rumore senza cha sia necessario ottenere un’autorizzazione eccezionale (Messaggio, pag 10 seg.).
Secondo il Messaggio (pag. 51 seg.), l’art. 22 LPAmb verrebbe modificato come segue:
- le licenze edilizie per edifici destinati al soggiorno prolungato di persone possono continuare a essere rilasciati se i valori limite d’immissione sono rispettati o se possono essere rispettati adottando provvedimenti idonei e proporzionati, in particolare alla fonte del rumore o tra la fonte e l’edificio;
- quando i valori limite d’immissione non possono essere rispettati, la nuova normativa prevede che la licenza edilizia venga rilasciata solo se l’edificio soddisfa due requisiti: (1) i locali devono essere disposti in modo che in ogni unità abitativa almeno la metà dei locali sensibili al rumore dispongano di una finestra in corrispondenza della quale sono rispettati i valori limite d’immissione e (2) la protezione edile minima contro il rumore esterno e interno deve essere opportunamente rafforzata.
- Per l’art. 24 LPAmb sono invece previste le seguenti modifiche:
- come in precedenza, le nuove zone abitative o destinate al soggiorno prolungato di persone possono essere delimitate soltanto se i valori di pianificazione sono rispettati;
- le modifiche dei piani regolatori con le quali si intende creare ulteriore spazio abitativo possono essere decise solo se sono rispettati i valori limite d’immissione;
- per l’assegnazione alla zona edificabile, come pure per la densificazione o il cambiamento di destinazione, sono possibili deroghe al rispetto dei valori limite d’esposizione al rumore, a condizione che siano soddisfatti cumulativamente i seguenti presupposti: (1) sussiste un interesse preponderante in favore a uno sviluppo centripeto di qualità; (2) nella zona edificabile o nelle sue vicinanze deve essere presente uno spazio aperto accessibile alle persone interessate e utilizzabile per le attività ricreative; (3) occorre prevedere misure che migliorino la qualità abitativa dal punto di vista del rumore.
Queste novità legislative non convincono tutti, in particolare poiché ritenute poco chiare, di difficile applicazione e causa di un deterioramento eccessivo della protezione dal rumore (si veda ad esempio la presa di posizione del 22.02.2023 di Cercle Bruit, l’associazione dei responsabili cantonali per la prevenzione dei rumori; oppure la presa di posizione del Consiglio di Stato ticinese del 22.12.2021, resa in sede di consultazione sulla modifica di legge).
Come accennato in apertura, il Messaggio è ora nelle mani del Parlamento, che dovrà decidere se approvare le modifiche proposte dal Consiglio federale.
