L’idea iniziale era che fossero le residenze primarie o secondarie di proprietari e inquilini reali ad essere locate (o sublocate) per breve tempo. Le piattaforme sono però presto state invase da immobili acquisiti al solo scopo di essere locati online per soggiorni brevi, ottenendo il massimo profitto.
L’aumento di tale fenomeno ha fatto molto discutere a livello internazionale e la Svizzera non fa eccezione. Nel nostro paese si è infatti diffuso il timore di una penuria di abitazioni per i residenti, in particolare nei nuclei cittadini, e di una concorrenza distorta per l’industria alberghiera tradizionale (v. portale dell’Ufficio federale delle abitazioni UFAB <https://www.bwo.admin.ch/bwo/it/home/ Wohnungsmarkt/buchungsplattformen.html>).
Per contrastare gli effetti indesiderati di questo nuovo modo di viaggiare, possono essere istituite delle regolamentazioni in diversi ambiti (ad es. mediante l’introduzione di specifiche disposizioni nel diritto edilizio e della pianificazione del territorio o nel diritto commerciale) e a diversi livelli legislativi (federale, cantonale o comunale).
Negli ultimi anni alcuni Cantoni e Comuni hanno cominciato, a macchia di leopardo, a regolare il fenomeno e i tribunali hanno preso le prime decisioni in tale ambito.
Vista la molteplicità del tema, non è sempre facile districarsi tra le diverse normative. Il presente contributo ha l’obiettivo di fare chiarezza, esaminando i recenti sviluppi giurisprudenziali e legislativi, con particolare attenzione al Canton Ticino.
1. Diritto edilizio e della pianificazione del territorio
1.1. Il nuovo uso è soggetto a licenza edilizia?
Il cambiamento di destinazione di un’immobile è soggetto a procedura ordinaria di domanda di costruzione (v. art. 22 cpv. 1 LPT, art. 1 e 11 cpv. 1 LE, art. 4 lett. a, 5 e 6 RLE).
In generale, “per cambiamento di destinazione sottoposto a licenza edilizia si deve intendere una modificazione d’uso che comporti: l’applicazione di significative nuove norme edilizie materiali, diverse rispetto a quelle applicabili per l’uso anteriore […]; un apprezzabile intensificazione dell’utilizzazione delle opere di urbanizzazione, oppure che ingenera ripercussioni nuove, sostanzialmente diverse, sull’ambiente circostante” (Adelio Scolari, Commentario LE, n. 647).
La trasformazione di locali usati a scopo abitativo in locali usati a scopo commerciale costituisce senz’altro un cambiamento di destinazione soggetto a licenza edilizia (Ibidem, n. 648). Lo stesso vale per la modifica del tipo di uso abitativo da residenza primaria a secondaria o viceversa (ibidem).
La locazione a breve termine su piattaforme di prenotazione può tuttavia assumere molteplici forme e non è sempre evidente stabilire con chiarezza la tipologia d’uso. Si può ad esempio trattare di un appartamento in città, nel quale una famiglia ha la propria residenza primaria, locato su Airbnb poche settimane all’anno, oppure di una residenza secondaria in una località sciistica, locata su Booking.com per diversi mesi all’anno, o di una camera locata da uno studente, disponibile su una piattaforma per tutta l’estate, ma anche di immobili acquisiti al solo scopo di essere locati online per soggiorni brevi.
Vista la diversità delle situazioni, occorrerebbe valutare caso per caso se, in concreto, sussiste un cambiamento di destinazione soggetto a licenza edilizia. Al fine di chiarire – almeno in parte – la situazione, è stato recentemente introdotto un nuovo disposto nel Regolamento di applicazione della legge edilizia del Canton Ticino (lavori non soggetti a licenza, art. 3 cpv. 1 lett p RLE, in vigore dal 2 dicembre 2022). Ai sensi di tale disposto, se:
- vengono locate unità abitative o parte di esse,
- in zona edificabile,
- a fini turistici,
- non sottoposte alla Lear (v. p.to 3),
- per un periodo non superiore a 90 giorni per anno civile,
- in assenza di eventuali norme comunali più restrittive (v. p.to 1.4),
non occorre ottenere una licenza edilizia. L’attività deve però essere annunciata al Municipio.
Negli altri casi occorre valutare se sia necessario esperire una procedura ordinaria di domanda di costruzione per cambiamento di destinazione, mediante la quale le Autorità verificano se il nuovo uso sia conforme alle disposizioni legali applicabili (v. art. 2 LE).
1.2. Il nuovo uso è conforme alle zone residenziali?
Nel contesto dell’esame della domanda di costruzione, le Autorità devono, tra l’altro, verificare che il nuovo uso sia conforme alla destinazione di zona. In questo ambito, la questione più spinosa è sapere se la locazione ripetuta di un immobile per brevi periodi sia conforme alla destinazione delle zone per l’abitazione o se si tratti piuttosto di un uso commerciale (turistico) non conforme.
Secondo la giurisprudenza resa sinora (v. in particolare DTF 140 II 509, DTF 145 III 400 e STA 52.2002.388 del 09.12.2002), ci si può a mio avviso azzardare a concludere che, seppure possa essere associata a prestazioni tipiche di un utilizzo a scopo para-alberghiero, la locazione ripetuta per brevi periodi è generalmente da ritenersi conforme alle zone destinate all’abitazione (si veda in tal senso anche la sintesi effettuata dalla Città di Berna: “Egal ob Erst- oder Zweitwohnung, ob Studentenheim oder Business-Apartment, alle Arten von Wohnen gelten nach konstanter Praxis in den Zonen, in denen das Wohnen zulässig ist, als zonenkonform. Einzig Hotels gelten klar nicht mehr als Wohnungen und sind somit nur dort zulässig, wo Dienstleistungsnutzungen erlaubt sind”, Stadt Bern, Vortrag des Gemainderats an den Stadtrat, Nutzung von Zweitwohnungen in der Altstadt: Teilrevision der Bauordnung der Stadt Bern vom 24. September 2006, pag. 4).
Ne discende che, se Cantoni e/o Comuni vogliono limitare in modo chiaro tale tipo di locazione nelle zone residenziali, devono introdurre regolamentazioni specifiche (v. p.to 1.4).
1.3. Il nuovo uso è conforme alla legislazione sulle residenze secondarie?
Nei Comuni in cui la quota di abitazioni secondarie supera il 20% è necessario verificare che il nuovo uso sia conforme alla Legge federale sulle abitazioni secondarie (LASec). A tal fine, occorre innanzitutto stabilire se l’abitazione in esame sia da considerare primaria o secondaria ai sensi della LASec.
Secondo la legge federale, un’abitazione primaria è un’abitazione utilizzata da almeno una persona il cui Comune di residenza secondo l’art. 3 lett. b della Legge federale sull’armonizzazione dei registri (LArRa) è lo stesso in cui si trova l’abitazione (art. 2 cpv. 2 LASec). Secondo l’art. 3 lett. b LArRa il Comune di residenza è il Comune in cui una persona risiede con l’intenzione di stabilirvisi durevolmente per costituirvi il centro della propria vita in modo riconoscibile agli occhi di terzi; una persona è considerata residente nel Comune in cui ha depositato il documento richiesto e può avere soltanto un Comune di residenza. Determinante ai fini della qualifica della destinazione – primaria o secondaria – è il domicilio dell’utente effettivo dell’abitazione, indipendentemente dal fatto che sia proprietario o inquilino (v. STA 52.2003.33 del 9 aprile 2003, consid. 2.2.). L’art. 2 cpv. 3 LASec prevede alcuni casi in cui determinate abitazioni sono equiparate ad abitazioni primarie; come, ad esempio, le abitazioni che sono occupate in modo permanente a scopo di lavoro o formazione. Un’abitazione secondaria ai sensi della LASec è un’abitazione che non è né primaria né equiparata a quest’ultima (art. 2 cpv. 4 LASec).
Come accennato al p.to 1.1, il cambiamento di destinazione di un’abitazione da primaria a secondaria (o viceversa) è soggetto a licenza edilizia.
Nei Comuni in cui si applica la LASec non possono essere autorizzate nuove abitazioni secondarie (art. 6 LASec).
Pertanto, se la locazione a breve termine su piattaforme di prenotazione comporta (o è connessa con) il cambiamento di destinazione di un’abitazione da primaria a secondaria, la licenza edilizia non può, di regola, essere rilasciata.
Tale divieto è attenuato dal fatto che, ai sensi dell’art. 11 cpv. 1 LASec, l’uso delle abitazioni realizzate prima dell’11 marzo 2012 è libero. La destinazione di tali abitazioni può dunque essere modificata da primaria a secondaria e poi di nuovo a primaria (etc.) senza limitazioni. Occorre tuttavia ad ogni cambiamento esperire una nuova procedura ordinaria di domanda di costruzione.
Anche in questo ambito Cantoni e Comuni possono prevedere disposizioni più restrittive (v. p.to 1.4).
1.4. Il diritto cantonale e/o comunale prevede regolamentazioni specifiche?
Cantoni e Comuni, possono contrastare gli effetti indesiderati della locazione a breve termine su piattaforme di prenotazione, oppure incentivarne lo sviluppo in modo controllato, con l’istituzione di regolamentazioni specifiche. In tal senso, si veda ad esempio il Cantone di Ginevra (v. UFAB, op. cit.), che già nel 2018 ha modificato il proprio Règlement d’application de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (RDTR), limitando la possibilità di mettere a disposizione un’abitazione su piattaforme online a un massimo di 90 giorni all’anno (https://www.ge.ch/louer-mon-logement-plateforme-hebergement-type-airbnb).
A livello comunale, si veda ad esempio la Città di Berna (v. UFAB, op. cit.), che ha disposto che nella città vecchia non sono ammesse abitazioni secondarie ai sensi della LASec se vengono affittate ripetutamente per un periodo inferiore a tre mesi e il periodo totale di tali affitti a breve termine supera i 90 giorni per anno civile (v. nuovo art. 80 cpv. 5 del Regolamento Edilizio della Città di Berna); oppure il Comune di Interlaken, che dal 2019 ha introdotto diverse misure restrittive (v. UFAB, op. cit.); ed anche la Città di Lucerna, ove due terzi dei votanti hanno recentemente accettato un’iniziativa popolare che limita la possibilità di locare abitazioni su piattaforme online a un massimo di 90 giorni.
Anche in Ticino, oltre alla recente modifica dell’art. 3 cpv. 1 lett p RLE (v. p.to 1.1), della LTur (v. p.to 2) e della Lear (v. p.to 3), vi sono alcuni Comuni che stanno valutando di regolare il fenomeno. Occorre dunque sempre verificare che il nuovo uso rispetti anche eventuali regolamentazioni specifiche.
2. Legge sul turismo (LTur)
Al fine di garantire l’incasso sistematico della tassa di soggiorno e della tassa di promozione turistica, nonché l’annuncio automatico dei pernottamenti alla Polizia e di verificare che gli immobili messi a disposizione siano idonei all’attività ricettiva, in Ticino è recentemente stata modificata la Legge sul turismo (v. Messaggio 7656 del 17.04.2019).
Dal 1° febbraio 2022, se la struttura non sottostà alla Lear (v. p.to 3), vale quanto segue:
- quali “stabilimenti d’alloggio” ai sensi della LTur si intendono, oltre ad alberghi, pensioni, etc. anche camere, appartamenti e case date in locazione ad uso turistico, purché siano adatti all’alloggio ripetuto di ospiti (art. 21 cpv. 4 LTur),
- i datori di alloggio devono registrare il proprio alloggio mediante la piattaforma dell’Agenzia turistica ticinese (ATT) <https://ticinoturismo. my.site.com> e ottenere un numero identificativo (art. 21a cpv. 1 LTur),
- i Comuni, mediante la stessa piattaforma, sono tenuti a confermare (o rifiutare), entro 6 mesi dalla data di rilascio del numero identificativo, l’idoneità dello stabilimento (art. 21a cpv. 3 LTur),
- i datori di alloggio devono indicare il proprio numero identificativo quando offrono gli stabilimenti in locazione (art. 21a cpv. 4 LTur),
- i datori di alloggio devono notificare alla Polizia i pernottamenti, entro 24 ore dall’arrivo degli ospiti, mediante la piattaforma <https://www.notifiche.ti.ch> (v. Regolamento che disciplina le notifiche degli ospiti alla Polizia),
- le persone che pernottano quali ospiti in uno stabilimento d’alloggio sono soggette al pagamento della tassa di soggiorno (art. 21 cpv. 3 LTur),
- i datori di alloggio sono di regola responsabili dell’incasso della tassa di soggiorno e del suo riversamento alle Organizzazioni turistiche regionali (OTR) (art. 21 cpv. 4 LTur),
- i datori di alloggio devono trasmettere alle OTR il conteggio di tutti i pernottamenti (art. 20 LTur), segnalando in modo esplicito i pernottamenti non assoggettati alla tassa di soggiorno, almeno una volta all’anno, entro il 5 gennaio (art. 9 RLTur),
- i datori di alloggio sono soggetti alla tassa di promozione (art. 23 LTur).
3. Legge sugli esercizi alberghieri e sulla ristorazione (Lear)
Nella seduta del 15 marzo 2023 il Gran Consiglio ticinese ha approvato diverse modifiche della Legge sugli esercizi alberghieri e sulla ristorazione (v. Messaggio 8242 del 27.02.2023). La nuova Lear è entrata in vigore il 15 giugno 2023 (v. BU 021/2023 del 13.06.2023).
Le novità interessano, per quanto qui di rilievo, anche il campo di applicazione della Lear. Secondo la legge precedentemente in vigore, la Lear si applicava, in specie, “all’alloggio di ospiti” (art. 2 cpv. b vLear). Non erano tuttavia assoggettate le “pensioni private di famiglia fino a quattro pensionanti” (art. 3 lett. b vLear). Il nuovo testo prevede, invece, che la Lear si applica, in specie, “all’alloggio di ospiti contro remunerazione” (art. 2 cpv. b nLear). Per quanto qui di interesse, non sono invece assoggettate le “strutture che offrono l’alloggio fino ad un massimo di 6 persone indipendentemente dall’eventuale tipo di cucina offerta ai clienti alloggiati” (art. 3 lett. b nLear) e gli “appartamenti di vacanza, case e chalet affittati per un periodo limitato e che non offrono prestazioni di albergheria” (art. 3 lett. h nLear).
Per quanto attiene alla lett. h), il messaggio indica che “rientrano in questa categoria le strutture che, oltre a non fornire alcun tipo di prestazione alberghiera (servizio di cibo e bevande, lavanderia, etc.), sono affittate per un periodo limitato, ossia per un massimo complessivo di 90 giorni per anno civile. […] Si precisa che il fatto che queste strutture non necessitano di un’autorizzazione alla Lear non li esenta dal pagamento dei contributi previsti dalla legge sul turismo” (Messaggio citato, pag. 15 seg.).
L’assoggettamento alla Lear comporta gli obblighi previsti dalla legge, tra i quali l’ottenimento di un’autorizzazione, dell’attestazione di idoneità dei locali e la designazione di un gerente. Come accennato al p.to 1.1, se la nuova attività è assoggettata alla Lear, è altresì necessario esperire una procedura di rilascio della licenza edilizia per cambiamento di destinazione (v. art. 3 cpv. 1 lett p RLE e contrario).
